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浅谈中国司法行政化倾向的历史缘由

论文作者:佚名    论文来源:不详    论文栏目:行政管理    收藏本页
内容提要:今日中国"依法治国"已成为我国建设社会主义现代化的基本方略,法制建设取得了巨大的成就。从整体上说,我们的法制是行之有效的。但是,由于诸多的社会、经济、历史、文化等原因,我国现阶段的法制现状仍然存在令人难以满意的地方,特别是司法不独立性,具有严重的行政化倾向。本文试就多个方面分析其原因之所在。

关键词:  司法行政化     依法治国    历史缘由

正文:
在今日之中国,"以法治国,建设社会主义法治国家"已成为我国社会主义现代化建设的基本方略。随着社会主义市场经济的进一步发展,我们的法制建设日新月异,取得了巨大的成就。我们的国家欣欣向荣,法制建设为国家经济建设作出了很大贡献,从整体上说,我们的法制是行之有效的。但是,由于诸多的社会、经济、历史、文化等原因,我国现阶段的法制现状仍然存在令人难以满意的地方,特别是司法不独立性,具有严重的行政化倾向。对此,很多学者从历史根源、现行体制、苏联模式、司法制度等方面进行了研究,取得了巨大成绩。但是,毕竟仁者见仁,智者见智,鄙人对中国司法行政化倾向的历史缘由甚感兴趣,因此,不揣浅陋,谈一谈自己的一点看法。

一、中国司法行政化倾向的现状              


1 、  法院运行体制行政化。随着法制改革的深入,人们越来越意识到中国的司法独立受到行政的严重影响,从某种意义上讲,司法具有严重的行政化倾向。首先,法官的产生方式行政化。在中国,法官是国家公务员,其产生与行政官员一样。以院长为例,在中国法院院长由同级人大选举产生,受同级人大监督,对同级人大负责,任期与同级人大相同,如果在任期内有失职或其他严重问题,人大可予以罢免。这样的政治设计体现了我国社会主义国家人民民主专政的国家性质,即一切权力属于人民,任何国家机关都是为人民服务的公仆,体现了社会主义民主集中制的原则。但是,我们也应看到其负面影响。一是司法缺乏稳定性,每开一届人大,必换一班人马,司法队伍不稳定。二是突出了院长在法官群体中的地位,院长往往从行政官员中选出,形成"院长出自法官之外"的局面,有人说,"十个院长,九个法盲"。对普通法官,《法官法》设立门槛太低,有大量的非专业人员进入,虽然也设立了一些保障措施,但并非是终身安全的,具有不稳定性。这种情况与中国古代行政官员兼任司法官员是很相似的。
    其次,法官内部存在众多的级别,酷似行政机关。根据《法官法》的明确规定,法官的级别分为十二级。如此众多的级别划分,形成一个法官的官僚层级系统。在这样的官僚体制下,法官的才能和品德是次要的,而资历则成为最重要的砝码。审判的正确与否不是决定于法官的学识和才能,而是取决于其级别、职位。在某种意义上讲,法官系统也存在着"首长负责制",即院长负责制。我国法院存在着长官把关的制度。司法的行政化色彩又显露出来了。
2、 司法权定位行政化。我认为,在今日中国是没有独立的司法权。这个问题,我想从三个方面予以阐述。
首先,在中国的政治架构中,司法权没有独立的地位。其主要任务是为行政权提供法律保障,也就是说,司法权的设立不是基于司法权本身,而是基于行政权的需要。根据中国的国家和法律理念,法律是统治阶级意志的体现,社会主义法制体现了人民民主专政的国家意志,因此,社会主义司法的目的在于巩固人民民主专政的国家政权,镇压敌对阶级和反动分子的反抗,维护安定团结的政治局面,为社会主义建设服务。在具体的政治制度设计中,全国人大是全权机关并拥有宏观的立法权,行政机关是人大的执行机关,因此,行政权具有大量权力和部分立法权;司法权来源于立法权,当然也受控于它的执行机关了。因此,司法权不独立于行政权和立法权,并由公、检、法三家所分享,分工负责,共同为行政权服务。从某种意义上讲,司法机关是"准行政机关"。
其次,司法权对人大负有政治责任,同于行政机关。中国是"议行合一,人大至上"的政治制度,一切机关都要向人大负责。根据宪法规定,我国司法机关独立行使审判权,但是又规定司法机关向人大负责,人大可进行个案监督,也受检察院的法律监督。在实践中,还要接受同级党委的领导。在中国,不提"司法独立",只提"独立行使审判权"。显然,政治的依附性与职能的独立性是一个逻辑矛盾。特别是在今日中国,我们的司法机关要为社会主义现代化服务,促进精神文明和物质文明建设,以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放,维护党的领导,维护安定团结的政治局面。因此,不难理解,我们的司法机关为什么要主动为经济建设服务,所谓,"经济要上,法律要让","调查摸底,主动收案"、"案子有了结,服务无止境",尤其是在历次"严打"斗争活动中,司法机关与行政机关合作办案,满足和迎合政治需要,简化程序,从重从快的判决案件。这都体现着司法机关追求着政治目的,而不仅是法律目的。
最后,司法权沦为行政权的附庸,成为其一部分。在目前的中国,法院在行使审判权时,不仅要受地方权力机关的个案监督,还处处制肘于各级地方政府。在人事安排、经费调拨、家属就业、子女就学、水电供应等诸方面均受制于地方。而且,在我国的政治实践中,法院必须接受同级党组织的领导,而地方党组织的领导往往就是地方政府领导,本着"为官一任,造福一方"的政治原则,地方官员必然会管理司法事务,为经济建设服务。这样,司法权由于既没有宪法上的独立地位,又在事实上接受行政权的主导,这就不可避免的会异化为行政权的一部分,而事实已经证明正是如此。
以上以较多的篇幅论述了我国司法的行政化倾向的现状,下面讨论起历史原由。


二、 中国古代司法的历史形态


孟德斯鸠说:"法律和它们的渊源,和立法者的目的,以及和作为法律建立的基础的事物的秩序有关系"。(1) 依据现代法学,国家政务和权力可划分为立法、司法和行政三部分,此三部分相互制衡、运作,共同推动国家机器的运转。那么,在古代中国社会,存在上述分权体制吗?由此,我们来探讨中国古代司法体制在国家结构中的存在形态和运作方式。
1、 皇权与司法权。今天,我们的法学界普遍承认"中华法系"的存在,以及法律形成和国家形成一致性。在古代中国,国家的雏形在夏朝已经出现,经商、周、春秋、战国,至秦汉而完备,中国成为一个地域辽阔的中央集权的封建专制国家。在这样的政治架构中,皇权是至高无上的,它在本质上不受任何法律约束,具有无限的行使空间,"普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣","夫天下者,陛下之家也"。(2) 皇帝是真命天子,九五之尊,一切权力属于皇帝,皇帝掌握着行政、立法、司法、军事、文化等一切权力。查士丁尼说:"皇帝的威严光荣不但依靠兵器,并且须要法律来巩固"。(3 )先看立法方面,中国自古就没有类似近代西方的立法机构,更没有独立于皇权以外的立法权。君主是法律的源泉,这无论在理论还是在实践上都是。"法者,治之端也,君主者,法之原也"。(4) "是故君者,出令者也;臣者,行君之令而致之民者也。(5) ""皇帝临位,作制明法,治道运行,皆有法式。"(6) 在中国古代,任何法律都是在皇帝的直接参与或敕诏下制订出来,首先反映皇帝的个人意志、其次是皇权统治集团的意志。在司法方面,皇帝是最高审判官,一切重大案件的终审都在皇帝那儿,皇帝哪怕再辛苦,也要牢牢掌握司法权,因为这是其专制的支柱和护符,一旦失去,皇权便失去保障。如汉代的"上请",魏晋及隋唐的"三复奏"、"五复奏"、宋代的"御笔断罪"和"审刑院"的设立,明清时期的"会审",尽皆表明这一点。中国封建社会从隋唐开始,司法职能在中央虽然有了具体的分工,即刑部主掌司法行政(明清时转为专司审判),大理寺主管审判(明清时转为专管复核),御史台主职检察(明清时改为"都察院"),但三机关的各自活动或联合活动("三司推事"和"三司会审")都要受到中央行政中枢机关和皇帝的控制,其审判结果一律要奏请皇帝裁决,违者治罪。在中国古代,皇帝直接掌握死刑案的最后裁决权。这显然是很有利于其统治的。
       由上不难看出,在古代中国司法权完全是皇权的工具,直属于皇权,没有任何独立的地位;相反,司法是皇权的保障和支柱,直接为皇权的巩固服务。
        2、司法与行政的关系。古代中国,司法与行政难以严格区分。因为在封建国家,权力是越集中越好,越有利于统治,大权旁落,谁会安心,"卧榻之旁,岂容他人鼾睡"。皇帝是一国之主,事无巨细,样样要管,臣子们是为他管家的奴才。在中央虽然有专职的司法机构,如秦汉时的廷尉,秦汉以后的大理寺、刑部、御史台(明清时改为"都察院"),但这些机构都要受行政的限制和领导。行政权很大,几乎包容一切。秦汉时期的宰相或丞相、隋唐时期的"三省"(中书、门下、尚书)以及明清时期的"内阁"、"六部"等既是行政机构,又可参与或主持审判,
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